600416失败的PPP项目如何走出困境

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自2002年原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以来,市政公用行业进行了一些市场化PPP(公私合作制)项目的实践,对推动经济的高速发展起到了重要的支撑作用。从国内项目的实施效果看,600416大多数项目取得了较好的经济600416和社会效益,但也有不少在执行过程中暴露出问题,其中既有前期运作不规范、法律文本不严谨等原因,也有法规政策变化、经营条件变化等因素的影响。对此,各地采取了相关对策和措施,但效果不一。极少数项目出现了较大争议,参与方不得不“对簿公堂”,导致项目提前终止。如被业内外普遍关注的东北某特许经营项目闹上了法庭,对当地投资环境造成了极大破坏,甚至对该地区乃至整个水务行业造成了不良影响。

失败的PPP项目对行业和管理层信心的负面影响很大,致使2008年以后的市场化项目大幅减少。而在今年“两会”上,李克强总理在政府工作报告中提出,要制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法、制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法,为民间资本提供大显身手的舞台。中央对PPP进行明确定位并启动PPP立法工作,可以说,PPP的春天已经到来。

对城市建设的参与各方来说,在当前来之不易的机会面前,为了让PPP能够真600416正地发挥其预期作用,保障PPP的规范运作,少走弯路,就应该充分借鉴和吸收过去项目的经验、教训,完善相关法规和政策,这样才能为PPP改革的深入奠定基础。

笔者所属公司多年来为国内的PPP项目提供咨询服务,在基础设施和城市开发领域给各地政府担任顾问。笔者将借曾经参与的某省会城市自来水合作后评估项目,对失败的PPP项目如何走出困境提供一些借鉴经验。

2001年,某省会城市自来水总公司与一家外商投资人共同出资成立了两家中外合作公司(双方各持股50%),收购自来水总公司的两个制水厂并负责经营。合作公司与自来水总公司签署《购买饮用水合同》,将生产的自来水售予自来水总公司。项目合作期为30年,期满后,两个制水厂的固定资产无偿归自来水总公司所有。

经过几年的合作和运行后,由于外部经营条件的巨大变化,双方连续3年无法正常合作。自来水公司向中外合作公司累计欠费超过6000万元,合作项目难以按照原合同继续实施,自来水总公司面临着合作项目是终止还是继续的巨大压力。为此,该公司于2006年9月聘请笔者所属公司对该项目进行全面的后评价,为解决项目问题提供咨询支持。

笔者所属公司通过翔实的调研,在掌握了大量基础数据并听取多方意见的基础上,客观分析项目实施情况并完成了项目的后评价报告。报告内容包括从法律和公平角度出发对项目协议的评估和项目执行以来的财务情况测算评估,总结了原合同中不合理的商务法律条件,并测算出外商的实际回报水平明显高于市场水平,每方面的评价意见和结论都有充分的数据和事实支撑,最后在此基础上提出了协议修改和后续合作改进建议。

自来水总公司对评价报告讨论后,认为报告事实清晰、分析到位、说服力强、建议合理,充分奠定了其与外商投资人谈判的信心基础,于是做出了“谈判解决存在的问题为主,提前终止为备选方案”的决定。随后在评价报告的指导下,笔者所属公司协助自来水公司展开了与外商投资人的多轮谈判,就评价报告中指出的相关事项和重要问题进行了逐一谈判,双方最终达成一致意见,大幅度降低了外方的回报水平,合同条款更趋公平合理,这更进一步验证了后评价报告的结论。同时避免了“合作破裂,项目提前终止”这一双方都不愿意见到局面的出现。

自来水公司将谈判结果上报地方政府部门,受到管理层领导的高度重视。项目面临的风险和矛盾得到妥善解决,避免了双方“对簿公堂”和给地方投资环境带来负面影响的局面出现。笔者所属公司根据谈判结果相应修订了项目合同等法律文件,自来水公司和外商投资人据此签署了项目合同的补充合同。至今,该合作项目实施正常。

因此,在PPP项目遇到困境时,首先想的应该是如何妥善地解决问题,继而能够秉承“合作精神”继续推动契约的履行。

由于出现问题的项目参与方很可能已经陷入了僵局,因此聘请独立的第三方咨询机构对项目进行后评估并提出解决方案不失为化解僵局的好手段。专业咨询公司可以借助其丰富的项目经验,在充分遵循行业规则和国际惯例的基础上,提出相对客观的更易被合作双方接受的解决方案。

此后,PPP双方可以在上述解决方案的基础上展开协商谈判,首先双方应明确谈判内容、谈判人员、谈判程序和方式;接着在谈判期间,双方应分别阐述各自的观点和依据,并在每轮谈判结束后签署谈判备忘录记录双方已达成一致的意见;最终双方根据多轮谈判达成的所有一致意见修订项目合同,或者签署补充合同,作为项目后续履行的依据。

上述案例中自来水公司充分利用专业机构经验和智慧、遵守规则、坚持理性的做法值得广泛借鉴。当然,若在市场准入环节就引入专业咨询公司协助规范运作可有效避免项目后续的实施困境。